О проекте доклада об оценке результативности системы саморегулирования, внедренной в отраслях и видах экономической деятельности

Наше письмо от 27 октября 2014 года № П420/01-17:

«Саморегулируемая организация, основанная на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации «Некоммерческое Партнерство дорожных проектных организаций «РОДОС» (далее – Партнерство), рассмотрела проект доклада об оценке результативности системы саморегулирования, внедренной в отраслях и видах экономической деятельности (далее – проект доклада), подготовленный Департаментом государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития Российской Федерации (письмо от 17 октября 2014 года № Д09и-1548), и по согласованию с исполнителем Аппарата Национального объединения проектировщиков направляет замечания и предложения Партнерства по тексту проекта доклада, подготовленные в виде исправления его исходного текста (вставки выделены красным цветом и подчеркнуты, а удаления выделены красным цветом и зачеркнуты).

По итогам направления Национальным объединением проектировщиков свода замечаний и предложений к проекту доклада в Департамент государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России, просим в копии направить его Партнерству.

Приложение: по тексту на 85 л.».

Из проекта доклада об оценке результативности системы саморегулирования, внедренной в отраслях и видах экономической деятельности (с учетом замечаниий и предложений Партнерства) 

«1. Общая характеристика развития института саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности

Одним из важнейших принципов взаимоотношений государства и бизнеса, закрепленных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, является создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества, предполагающее решение проблем слабого развития форм самоорганизации бизнеса и общества, низкого уровня доверия к общественным институтам в сочетании с низким уровнем эффективности государственного управления.

На протяжении всего периода реализации административной реформы в Российской Федерации развитие института саморегулирования рассматривалось в качестве одного из ключевых направлений в решении задач совершенствования экономической политики государства, улучшения делового климата, устранения неоправданных административных барьеров и снижения коррупционных рисков. Роль и значимость профессионального и предпринимательского сообществ в успешной реализации таких мер сложно переоценить, и эта значимость в контексте общей тенденции к развитию и усложнению общественных и рыночных отношений только возрастает.

На современном этапе развития подходов к регулированию экономической деятельности созданы предпосылки для формирования институтов регулирования не только путем их прямого назначения в административном порядке, но и за счет инициативных и ответственных действий наиболее активного слоя профессионалов в отрасли. С принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее также – «базовый» закон, закон о саморегулируемых организациях, закон № 315-ФЗ) в Российской Федерации создана правовая основа института саморегулирования, определен порядок создания и основные принципы функционирования саморегулируемых организаций (далее также – СРО) в практически любых сферах предпринимательской и профессиональной деятельности.

Законом о саморегулируемых организациях, наряду с созданием базовых условий для развития института саморегулирования с добровольным членством, также установлена возможность принятия специальных «отраслевых» законов, предусматривающих обязательное членство хозяйствующих субъектов в саморегулируемых организациях. При этом предполагалось выстраивание широко распространенной законодательной логики – наличие «рамочного» закона, закрепляющего общие и обязательные для всех саморегулируемых организаций положения, с установлением необходимых и однозначных законодательных оговорок в этих положениях, а также особенностей в конкретных секторах экономики «отраслевыми» законами, которые не вступали бы в противоречие с положениями «рамочного» закона и не приводили к двусмысленному (неоднозначному) толкованию по совокупности всех норм.

Вместе с тем, рядом поправок в «базовый» закон, принятых в интересах отдельных отраслей, концепция института саморегулирования оказалась в определенной степени размытой, и действующее законодательство позволяет моделировать институт не только под потребности конкретной отрасли, но и под любые «локальные» задачи, напрямую не связанные с целями, которые должен преследовать институт СРО, вводя фактически любые требования к саморегулируемым организациям, в том числе прямо противоречащие нормам закона о саморегулируемых организациях.

К настоящему моменту, помимо общего закона о саморегулируемых организациях, законодательство Российской Федерации содержит целый ряд нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы саморегулирования в отдельных отраслях и сферах предпринимательской и профессиональной деятельности. Отрасли, для которых в отдельных отраслевых законах описаны специфические требования к саморегулируемым организациям, могут быть сгруппированы следующим образом.

Сферы, в которых предусмотрено обязательное членство участников профессиональной или предпринимательской деятельности в СРО, в том числе:

оценочная деятельность;

инженерные изыскания;

архитектурно-строительное проектирование;

строительство;

деятельность арбитражных управляющих;

деятельность ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов;

аудиторская деятельность;

деятельность в области энергетического обследования;

кредитная кооперация;

актуарная деятельность;

деятельность по организации азартных игр.

Сферы, в которых специальными законам предусмотрена возможность создания СРО, но членство в таких организациях не является обязательным, в том числе:

профессиональная деятельность участников рынка ценных бумаг;

теплоснабжение;

деятельность негосударственных пенсионных фондов;

кадастровая деятельность;

рекламная деятельность;

деятельность жилищных накопительных кооперативов;

деятельность патентных поверенных;

посредническая деятельность по урегулированию споров (медиация);

микрофинансовая деятельность;

бухгалтерская деятельность.

Численность саморегулируемых организаций, основанных на добровольном членстве хозяйствующих субъектов и образованных в соответствии с «базовым» законом составляет по состоянию на 1 октября 2014 г. 409 организаций. На сегодняшний день в указанном секторе заметен существенный отраслевой перекос. Большинство саморегулируемых организаций, внесенных в соответствующий реестр СРО (порядка 25% от общего числа), действуют в сфере управления недвижимостью и жилищно-коммунальным хозяйством. Кроме того, значительная часть саморегулируемых организаций объединяет экспертов и экспертные организации в области промышленной и пожарной безопасности, технической экспертизы (в том числе автотранспорта). При этом в реестре практически полностью отсутствуют организации, действующие на потребительском рынке, в сфере сельскохозяйственного и пищевого производства, незначительно представлены союзы товаропроизводителей.

Подавляющее представительство саморегулируемых организаций в области управления недвижимостью и жилищно-коммунального хозяйства, а также промышленной и пожарной безопасности в реестре добровольных СРО обусловлено наличием вполне определенных ожиданий участников рынка, связанных с законодательным закреплением в этих сферах требования об обязательном членстве хозяйствующих субъектов в СРО. Ожидание введения института «обязательного» саморегулирования на сегодняшний день остается основным стимулом для создания таких «добровольных» саморегулируемых организаций. Другим значимым мотивом для добровольного создания саморегулируемой организации может являться обеспечение доступа членов СРО к определенного рода «клубным» благам. Следует признать, что указанный мотив в целом является более позитивным с точки зрения экономического эффекта и самоорганизации бизнеса, однако, представляется, что проблема ограничения доступа третьих лиц к тем или иным специфическим ресурсам может быть решена в рамках любого вида профессиональных и предпринимательских объединений, т.е. не может и не должна являться единственным стимулом для создания именно саморегулируемой организации.

Роль же рыночных, экономических (конкурентных) и профессиональных стимулов к развитию саморегулирования в отдельных отраслях экономики на сегодняшний день сравнительно невысока. Указанное обстоятельство во многом связано с тем, что в российской экономике слабо развиты различного рода репутационные и сигнальные механизмы, системы добровольной сертификации (оценки соответствия) и аккредитации, присутствует высокая инерционность общественного сознания и отсутствует необходимый уровень доверия потребителей к субъектам предпринимательства. С другой стороны, и сами предпринимательские структуры далеко не всегда готовы и даже заинтересованы в развитии культуры корпоративного управления, повышении эффективности собственной деятельности и обеспечении высокого качества ее результатов. Значительно чаще стратегические интересы предпринимателя ограничиваются выбором оптимальной подстройки к текущим условиям с ориентиром на извлечение максимально возможной прибыли уже в краткосрочной перспективе. В свою очередь, задачи совершенствования деятельности в целом, нацеленные на создание и реализацию конкурентных преимуществ в перспективе долгосрочной, как правило, отходят на второй план.

Таким образом, стимулы к созданию и взращиванию саморегулируемых организаций в России на сегодняшний день существенно ограничиваются сложившейся деловой практикой и отсутствием необходимого для успешной реализации модели саморегулирования уровня доверия потребителей к представителям предпринимательских сообществ и их объединений.

В то же время в России существует значительное число бизнес-объединений, на достаточно высоком уровне способных выполнять основные функции СРО, однако не желающих приобретать формальный статус саморегулируемых организаций. Это касается, в том числе, влиятельных и представительных объединений сельхозпроизводителей, риэлторов, страховщиков, рестораторов и отельеров и др. При этом в рамках многих из указанных организаций разрабатываются стандарты ведения бизнеса, обязательные для членов организации, работают механизмы мониторинга деятельности членов, механизмы рассмотрения жалоб на членов объединений и внесудебного или альтернативные арбитражному урегулирования споров, т.е., по сути, указанные организации обладают важнейшими атрибутивными признаками саморегулируемых организаций – разработанными и исполняемыми стандартами и отлаженной процедурой контроля за их соблюдением.

Главные причины незаинтересованности таких ассоциаций в приобретении формального статуса саморегулируемой организации заключаются в следующем:

действующие бизнес-ассоциации не видят преимуществ, которые дает им получение юридического статуса СРО (за исключением случаев ожидаемого перехода к обязательному членству). Чем мощнее и влиятельнее организация, тем меньше у нее стимулов приобретения статуса СРО;

подавляющее большинство добровольных объединений (как и большая часть обязательных) не видят смысла в формировании компенсационных фондов или не удовлетворены необоснованными и неэффективными законодательными ограничениями по их сохранению, приросту и инвестированию, в том числе в реальную экономику;

в отдельных отраслях с высокой рыночной концентрацией затруднительно обеспечить в саморегулируемой организации требуемое по закону минимально необходимое число участников.

Отсутствие в таких предпринимательских объединениях механизма дополнительной имущественной ответственности в виде требований по страхованию профессиональной ответственности или созданию компенсационного фонда, формально отличающее их от саморегулируемых организаций, достаточно эффективно компенсируются высокими барьерами входа, и эффективными правилами, наличием наработанных механизмов работы с жалобами потребителей и внесудебного разрешения споров. Отсутствие же юридического статуса саморегулируемой организации в целом не препятствует эффективному представительству интересов собственных членов во взаимоотношениях бизнес-объединений и органов государственной власти.

Следует отметить, что немногие из преимуществ, предоставленных в соответствии с законодательством Российской Федерации саморегулируемым организациям, на практике получили должного развития. Так, например, до настоящего момента не ясен порядок применения положений статей 7 и 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в соответствии с которыми органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля взаимодействуют с саморегулируемыми организациями по вопросам защиты прав их членов при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а плановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей – членов саморегулируемой организации проводится в отношении не более чем десяти процентов общего числа членов саморегулируемой организации и не менее чем двух членов саморегулируемой организации в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, если иное не установлено федеральными законами.

Таким образом, каких-либо значимых стимулов для создания саморегулируемых организаций на добровольной основе законодательство Российской Федерации в области саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности не содержит.

В свою очередь, по состоянию на 1 октября 2014 г. 739 саморегулируемых организаций функционирует в отраслях, в которых требование к членству в саморегулируемых организациях является обязательным условием допуска на соответствующий рынок. Из указанных саморегулируемых организаций с обязательным членством 508 организаций приходится на строительный комплекс, т.е. объединяют субъектов предпринимательской деятельности в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства. Кроме того, 149 саморегулируемых организаций созданы в сфере энергетического обследования.

Развитие и внедрение механизмов саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности с обязательным членством на протяжении длительного времени рассматривается в Российской Федерации в качестве одного из способов устранения излишних административных барьеров и ограничений, оптимизации государственных функций, снижения уровня коррупции и т.д., на регулятивном уровне данный институт, как правило, использовался в качестве альтернативы государственному лицензированию или иным «разрешительным» механизмам. Так, несколько видов лицензирования, в частности лицензирование оценочной, аудиторской деятельности, деятельности арбитражных управляющих, лицензирование деятельности в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, были заменены требованием об обязательном членстве хозяйствующих субъектов в саморегулируемых организациях.

В то же время анализ результатов деятельности саморегулируемых организаций с обязательным членством указывает на то, что во многих случаях соответствующая замена произведена излишне формально, а благоприятные условия и стимулы для значимого повышения качества отраслевого регулирования за счет развития самоорганизации бизнеса созданы не были. Такой подход не способен привести ни к снижению непроизводительных расходов бизнеса, ни к ограничению недобросовестного поведения как участников рынка, так и контролирующих структур. Более того, при применении именно формального подхода возникает существенный риск использования схем саморегулирования в качестве административного барьера, обеспечивающего поток частных доходов его операторам.

Следует отметить, что введение «обязательного» саморегулирования не должно сводить функционал саморегулируемых организаций к созданию определенной «прослойки», лишь формально отвечающей за допуск хозяйствующих субъектов на рынок или в профессию при условии сохранения всех полномочий по регулированию рынка в компетенции исполнительных органов власти. Реализация данного подхода, как правило, приводит к возникновению излишней административной нагрузки, дублированию отдельных функций, реализуемых одновременно саморегулируемой организацией и ведомством – отраслевым регулятором, и не создает стимулов к выработке и установлению «правил игры» для непосредственных участников рынка в силу того, что совокупная административная нагрузка на них фактически остается неизменной, а правоустановление допускается лишь в контексте установленных нормативными правовыми актами всех уровней жестких ограничений. Необходимо также понимать, что прямое воспроизведение в рамках проектируемых отраслевых систем саморегулирования действовавших ранее и признанных обществом недостаточно эффективными требований, как правило, не способно дать ожидаемого положительного эффекта в части повышения добросовестности и компетентности хозяйствующих субъектов.

Одним из основных принципов, заложенных «базовым» законом, является принцип «единства отрасли», который максимально реализуем в случае применения механизмов саморегулирования в отношении физических лиц – профессионалов. На это указывает опыт многих зарубежных государств, в которых принят сходный подход к регулированию так называемых «свободных профессий», физических лиц, чья деятельность в силу своей специфики несет в себе риск причинения вреда или ущерба широкому кругу третьих лиц.

Действительно, во многих странах мира именно бухгалтеры, аудиторы, оценщики, врачи, архитекторы являются членами профессиональных сообществ, объединений и палат, вырабатывающих в пределах своей компетенции огромный массив требований и рекомендаций, зачастую более детальных, актуальных и, что самое главное, более востребованных, нежели способен им предложить непосредственно государственный регулятор.

Российская практика, как правило, тяготеет к обратной стороне – саморегулированию для юридических лиц, что должно являться скорее исключением из правил, преимущественно когда на рынке хозяйствуют субъекты предпринимательской деятельности с такими потенциальным объемом работ и ответственностью за безопасность будущего результата своей деятельности перед третьими лицами, который не в состоянии обеспечить субъект профессиональной деятельности в одном лице.

Кодекс этики, правила делового оборота, повышение и подтверждение квалификации, даже сам «допуск в профессию», являющиеся неотъемлемыми атрибутами института СРО, в гораздо большей степени имеют отношение именно к физическому лицу. При этом для юридических лиц участников саморегулирования важно применять систему аттестации своих работников на предмет их профессиональной пригодности и способности, которую должны разрабатывать и внедрять соответствующие саморегулируемые организации.

В ходе подготовки настоящего доклада анализ результатов функционирования саморегулируемых организаций в отдельных отраслях и сферах экономической деятельности проводился на основании ряда ключевых атрибутивных признаков саморегулируемых организаций, имеющих принципиальное значение с точки зрения решения задач, поставленных в том числе в рамках перехода от лицензирования к механизмам саморегулирования. К указанным признакам, в числе прочего, были отнесены:

разработка и применение стандартов и правил ведения предпринимательской и профессиональной деятельности;

использование механизмов обеспечения имущественной ответственности саморегулируемых организаций;

осуществление саморегулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов, организация государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций;

внедрение механизмов работы с жалобами и внесудебного или альтернативных арбитражному урегулирования споров.

Кроме того, для целей оценки результативности отраслевых систем саморегулирования использовались материалы исследования по вопросам воздействия института саморегулирования на состояние рынков, изменения административно-финансовой нагрузки, делового климата и эффективности реализации разрешительных полномочий, подготовленного в интересах Минэкономразвития России и включающего в числе прочего результаты опросов субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности.

Анализ практики функционирования саморегулируемых организаций, основанных на принципах обязательного членства, показал, что на сегодняшний день вне зависимости от отраслевой специфики в большинстве сфер, для которых законодательно закреплено требование об обязательном членстве в саморегулируемых организациях, наблюдается ряд объективных недостатков. Указанные недостатки связаны с относительно более высокими в сравнении и иными режимами регулирования финансовыми затратами на вступление и поддержание членства в СРО, низкой эффективностью исполнения саморегулируемыми организациями возложенных на них действующим законодательством Российской Федерации функций,  не востребованностью и ограниченностью механизмов имущественной ответственности на практике, низкой информированностью потребителей товаров, работ, услуг о возможностях и потенциальных преимуществах саморегулирования и т.д.

Задача разработки стандартов предпринимательской и профессиональной деятельности и, соответственно, повышения качества регулирования отраслей в целом позиционировалась в рамках перехода от лицензирования к механизмам саморегулирования одной из приоритетных. Развитие стандартизации является одним из ключевых инструментов повышения качества регулирования профессиональной и предпринимательской деятельности, позволяет организовать такую деятельность на основании лучших практик, закрепленных в международных, национальных или корпоративных стандартах. Возможность выбора стандартов, в наибольшей мере подходящих конкретной отрасли, группе компаний или профессиональному сообществу, должна способствовать повышению конкурентоспособности и стимулировать спрос на инновации.

Вместе с тем, проведенный в ходе подготовки настоящего доклада анализ свидетельствует о недостаточно активном включении профессионального и предпринимательского сообщества в процесс стандартизации. Указанная тенденция в той или иной степени характерна для всех отраслей, в которых в настоящее время введен институт саморегулирования с обязательным членством, а также ряда представителей добровольного саморегулирования – в каждой из указанных отраслей существует ряд саморегулируемых организаций, подход к разработке стандартов которых является сугубо формальным, т.е. нормы таких документов попросту дублируют положения федеральных законов и (или) стандартов, стандарты содержат лишь общие декларативные положения, не оказывающие существенного влияния на характер и принципы осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности, либо в качестве стандартов утверждаются документы, вообще никак не связанные с предметом и задачами стандартизации.

Однако причиной тому во многом является непринятие стандартов организаций в качестве доказательной базы соответствия, т.е. в результате применения которых будут обеспечиваться соблюдение требований, например, технических регламентов, а также во многом и по этой же причине незаинтересованность государственных и муниципальных заказчиков в развитии и участии в практической деятельности саморегулируемых организаций по стандартизации, в том числе в части возможности развития положений национальных и межгосударственных стандартов, внедрения в производственные процессы новых технологий.

В качестве другого важнейшего элемента института саморегулирования рассматривалось развитие механизмов обеспечения имущественной ответственности саморегулируемых организаций, позиционировавшихся в качестве одного из наиболее значимых достижений при переходе от лицензирования к механизмам саморегулирования.

Необходимо отметить, что эффективность применения механизмов обеспечения имущественной ответственности на сегодняшний день не поддается однозначной оценке. С одной стороны, в большинстве отраслей, в которых на сегодняшний день применяются механизмы саморегулирования, сформированы в установленном законодательством порядке компенсационные фонды саморегулируемых организаций и используются механизмы страхования ответственности субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности.

С другой стороны, практически полное отсутствие фактов выплат из компенсационных фондов саморегулируемых организаций дает основания говорить не столько об эффективности применения указанного механизма, в том числе в части обеспечения сохранности этих средств, сколько о действенности механизма саморегулирования в соответствующих отраслях, связанного с механизмами обеспечения качества выполняемых работ членами таких саморегулируемых организаций.

В то же время, требует развития механизм вовлечения средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций в реальные сектора экономики с учетом взаимосвязи интересов потребителей и производителей услуг членов таких саморегулируемых организаций, способный при этом обеспечить большую степень защищенности и сохранности средств компенсационных фондов.

Отказ от применения механизмов лицензирования с переходом на принципы саморегулирования предполагает передачу функций по осуществлению контроля за деятельностью участников рынка саморегулируемым организациям. Эффективная реализация указанной функции является ключевым фактором с точки зрения обеспечения соблюдения установленных законодательством и профессиональным сообществом требований и поддержания должного уровня добросовестности субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности.

Следует отметить, что формально функции по контролю за деятельностью участников рынка осуществляются во всех саморегулируемых организациях, однако в отсутствие разработанных саморегулируемыми организациями стандартов и правил предпринимательской и профессиональной деятельности, а также в связи с объективным нежеланием саморегулируемых организаций терять своих членов вследствие применения к ним мер дисциплинарного воздействия контроль зачастую сводится лишь к проверке исполнения ряда формальных требований законодательства или попросту проверке наличия определенного набора документов.

Еще одной из важнейших функций саморегулируемых организаций должно являться рассмотрение жалоб на деятельность своих членов и применение механизмов внесудебного разрешения споров между членами саморегулируемыми организациями и третьими лицами. При должной настройке указанных механизмов могла бы быть в том числе существенно упрощена процедура компенсации вреда лицам, пострадавшим от недобросовестной деятельности хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем, действующее отраслевое законодательство в области саморегулирования практически не содержит положений, регулирующих указанные вопросы, компенсация ущерба осуществляется только в случае наступления страхового случая, признанного страховой компанией, либо по решению суда, возможности участия самой саморегулируемой организации в указанном процессе крайне ограничены.

Описанные общие недостатки в той или иной мере характерны для всех отраслевых институтов саморегулирования с обязательным членством. Ниже предлагается более детально рассмотреть вопросы функционирования института саморегулирования и оценить имеющиеся результаты применения механизма обязательного членства хозяйствующих субъектов в саморегулируемых организациях в отдельных отраслях.

С учетом отсутствия получивших статус СРО в соответствии с федеральными законами организаций в сфере актуарной деятельности, а также деятельности по организации азартных игр оценка результативности института саморегулирования в данных видах деятельности не проводилась.

2. Оценка результативности института саморегулирования отраслях и видах экономической деятельности

...

2.2. Институт саморегулирования в строительном комплексе

Институт саморегулирования с обязательным членством в строительном комплексе введен с принятием Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Введение механизмов саморегулирования преследовало цели дебюрократизации строительного сектора, в первую очередь, замены недостаточно эффективной системы лицензирования строительной деятельности, не обеспечивавшей необходимого отсева недобросовестных участников рынка, и характеризовавшейся значительным числом коррупционных правонарушений, отсутствием возможности организации реального контроля за лицензиатами со стороны уполномоченных органов власти, развитием практики продажи «под ключ» лицензированных строительных организаций, и одновременного повышения качества строительства зданий и сооружений за счет развития механизмов стандартизации, а также создания механизмов обеспечения имущественной ответственности участников строительного рынка за выполнение своих обязательств перед потребителями осуществляемых работ.

Для целей обеспечения поступательного перехода от прямого государственного регулирования отрасли к институту саморегулирования законодательством был предусмотрен переходный период: в течение всего 2009 года предприятиям строительного сектора предоставлялась возможность осуществления деятельности как на основании ранее выданных строительных лицензий, так и на основании выданных саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства. С 1 января 2010 г. осуществление работ по инженерным изысканиями, проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, влияющих на безопасность объектов капитального строительства стало возможным только при наличии у исполнителя работ допуска, выданного саморегулируемой организацией.

Следует отметить, что рынок строительного комплекса, в рамках которого на момент принятия решения о переходе к модели саморегулирования функционировало согласно числу выданных лицензий порядка 250 тысяч организаций различных организационно-правовых форм, характеризуется значительной степенью неоднородности, в первую очередь, за счет существования в рамках отрасли целого ряда видов работ определенной специфики. Указанное обстоятельство во многом предопределило формирование модели саморегулирования в строительном комплексе в том виде, в котором она существует в настоящее время. Так, в частности, сложившаяся система саморегулирования, в отличие от всех иных отраслевых систем, применяющихся в настоящее время в Российской Федерации, является двухуровневой: само по себе членство в саморегулируемой организации является необходимым, однако недостаточным условием выхода на рынок – фактическим основанием для начала осуществления работ в области инженерных изысканий, проектирования и строительства является наличие выданного саморегулируемой организацией допуска к отдельным видам таких работ.

По состоянию на 10 октября 2014 г. общее число саморегулируемых организаций в строительном комплексе составляет 508 организаций, среди которых 275 образованы в сфере строительства, 193 – подготовки проектной документации, 40 – проведения инженерных изысканий. Оценочное совокупное число юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – членов саморегулируемых организаций строительного комплекса составляет более 100 тысяч лиц.

Таким образом, с введением института саморегулирования взамен государственного лицензирования численность хозяйствующих субъектов в сфере инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства существенно сократилась, в первую очередь за счет ухода с рынка лиц, в действительности не осуществлявших деятельности в сфере строительства, а также представителей малого и микро-бизнеса. Следует отметить, что процесс формирования системы саморегулирования в сфере строительства пришелся на период финансового кризиса и, тем самым, для многих предприятий проблема выживания на рынке была отягощена дополнительной, для многих неподъемной, финансовой и административной нагрузкой.

При проведении анализа результатов введения института саморегулирования с обязательным членством в строительном комплексе отдельное внимание представляется необходимым уделить анализу требований к членам саморегулируемых организаций, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации, модель, выбранная для целей внедрения механизмов саморегулирования которого наиболее существенно отличается от логики «базовой» модели, заложенной законом о саморегулируемых организациях.

Градостроительный кодекс Российской Федерации допускает объединение участников рынка в рамках саморегулируемых организаций не в соответствии с отраслевой принадлежностью, видами деятельности или специализацией, а без учета каких-либо «профессиональных» признаков и разграничивает лишь сферы инженерных изысканий, проектирования и, собственно, строительства. Фактически в рамках использованной модели обеспечена возможность вхождения в состав СРО организаций, несопоставимых как по содержанию и числу видов выполняемых работ, так и по уровню риска, сопутствующего их реализации, что нарушает основной принцип создания саморегулируемых организаций, заложенный в рамках базовой модели саморегулирования.

При этом нельзя не согласиться, что такой подход с отказом от «профессиональной специализации» предоставляет хозяйствующим субъектам – членам соответствующих саморегулируемых организации возможность лавировать на рынке, менять свою специализацию и перепрофилироваться с учетом складывающейся конъюнктуры или изменяющихся приоритетов без необходимости перехода в другую саморегулируемую организацию и, соответственно, несения дополнительных расходов.

Обоснованием необходимости введения в 2008 году института саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства являлись потребность в обеспечении механизмов регулирования строительного рынка в условиях отмены лицензирования проектирования, строительства и инженерных изысканий для строительства зданий и сооружений, нарастание опасности техногенных катастроф, обусловленных ухудшающимся качеством строительства и эксплуатации зданий и сооружений, отсутствие действенных механизмов ответственности участников строительного рынка.

При этом реализованная в сфере строительства модель саморегулирования в части устанавливаемых к лицам, осуществляющим деятельность по строительству, проектированию и инженерным изысканиям, требований во многом воспроизводит существовавшую прежде систему лицензирования, не обеспечившую достижения по сути тех же целей, сохраняя ее ключевые недостатки – отсутствие увязки предъявляемых в целях допуска на рынок требований с непосредственным осуществлением деятельности, невозможность организации эффективно функционирующей системы надзора за соблюдением установленных требований и, как следствие, неоднозначное влияние института допуска на рынок на реальный уровень безопасности объектов капитального строительства.

Однако не менее важно констатировать, что такие процессы больше были связаны с переходным периодом на указанную модель и в определенной мере неготовности самой «идеи» саморегулирования в градостроительной сфере поглотить столь обширный рынок с более чем значительным числом хозяйствующих субъектов и их разнородностью.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности основным существенным требованием, предъявляемым для целей входа на рынок, являются требования по наличию определенного состава персонала. При этом сложившаяся «превентивная» система допуска накладывает на организацию или индивидуального предпринимателя обязанность иметь подтвержденную (и выраженную в определенном численном составе персонала) возможность выполнения не только тех видов работ, которые на текущий момент ведутся ими, но и тех, которые они только имеют намерение выполнять.

Указанное обстоятельство приводит к тому, что каждый из участников рынка стремится максимизировать число видов работ, включенных в выданное саморегулируемой организацией свидетельство о допуске. При этом в среднесрочном периоде оптимальной с точки зрения затрат для участников рынка стратегией является «формальный» подход к соблюдению установленных требований, заключающийся либо в представлении в саморегулируемую организацию документов, подтверждающих соответствие установленным требованиям к кадровому составу, в том числе на лиц, не являющихся сотрудниками организации или индивидуального предпринимателя, либо вступление в две и более саморегулируемые организации с представлением документов о квалификации одних и тех же сотрудников для целей получения допуска к различным видам работ, либо в сочетании описанных выше подходов.

С учетом отсутствия объективной возможности организации эффективной системы надзора за соблюдением участниками рынка установленных требований в части квалификации сотрудников (как силами самих саморегулируемых организаций, так и силами органов государственного надзора), в первую очередь отсутствия возможности реального сопоставления состава лиц, заявленных в качестве сотрудников юридического лица или индивидуального предпринимателя для целей получения свидетельства о допуске, с кадровым составом, непосредственно выполняющим работы по строительству, проектированию и инженерным изысканиям, стратегия «формального» соблюдения требований обеспечивает существенную экономию финансовых ресурсов для участников рынка за счет рационального управления кадровым составом и сокращения затрат на персонал в условиях отсутствия контрактов.

Указанное необязательно означает «недобросовестное поведение» в смысле реального выполнения работ по строительству, проектированию или инженерным изысканиям, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, недостаточно квалифицированными исполнителями, но при этом рассматривается в качестве «недобросовестного» с точки зрения соблюдения закона, не в полной мере отвечающего действительным потребностям отрасли и не учитывающего высокую динамику рынка труда в строительном комплексе.

При этом затраты, понесенные участниками рынка в целях «формального» соблюдения установленных требований, являются полностью непроизводственными и, как правило, распределяются за пределами сектора строительства, будучи направленными на оплату услуг консалтинговых и посреднических организаций, специализирующихся на сборе и подготовке документов об образовании, о прохождении аттестации и т.п. для целей вступления в саморегулируемую организацию.

Для воспрепятствования имеющим место быть тенденциям важно стандартизировать и обобщить в едином реестре членов всех саморегулируемых организаций сведения о квалифицированных исполнителях, установив правовой режим прав и обязанностей по ведению этого реестра, а также предусмотрев в нем единый стандартизированный технологический регламент доступа к сведениям, хранения данных, а также редактирования и выборки содержания и форм.

Стандарты и правила

Согласно части 2 статьи 55⁵ Градостроительного кодекса Российской Федерации саморегулируемая организация вправе разработать и утвердить стандарты саморегулируемых организаций – документы, устанавливающие в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании правила выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, требования к результатам указанных работ, системе контроля за выполнением указанных работ. Специальных требований к содержанию стандартов саморегулируемой организации в сфере строительства, за исключением описания ряда допустимых и недопустимых для включения в стандарты элементов, законом не предусмотрено.

Кроме того, помимо отмеченных выше обязательных правил контроля, СРО также вправе разрабатывать и утверждать иные правила саморегулирования – документы, устанавливающие требования к предпринимательской деятельности членов саморегулируемых организаций, за исключением требований, установленных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

На практике установление требования по формуле «вправе» приводит к отсутствию действенных стимулов к разработке саморегулируемыми организациями собственных стандартов, разрабатываемые в инициативном порядке документы либо попросту воспроизводят положения (и недостатки) существующих нормативных документов, что случается сравнительно редко, либо, в большинстве случаев, носят формальный характер.

Как правило, разрабатываемые саморегулируемыми организациями стандарты и правила носят типовой характер, невелики по объему (3 - 4 стр.), содержат достаточно расплывчатые требования, большинство из которых является прямым следствием законодательства, но никак не уточняют его, а зачастую и слабо связаны с предметом стандартизации строительной отрасли в целом и, тем более, спецификой отдельных предметных областей или видов работ. Таким образом, система саморегулирования в строительной отрасли в настоящее время функционирует в условиях фактического отсутствия разработанных саморегулируемыми организациями стандартов, регулирующих вопросы качества и безопасности осуществляемых работ, т.е. не достигается одна из первоочередных целей введения саморегулирования в интерпретации «базового» закона.

Вместе с тем, накопленный положительный опыт ряда саморегулируемых организаций по стандартизации профессиональной и предпринимательской деятельности своих членов может быть положен в основу «федерализации» этой деятельности на уровне национальных объединений при принятии ими для всех саморегулируемых организаций стандартов, содержащих:

общую часть, определяющую предмет и условия осуществления регулируемой деятельности, сферу применения стандартов саморегулируемой организации, а также определение регулируемой профессии или вида предпринимательской деятельности, ее характерные признаки и границы;

общие и специальные требования к регулируемому виду деятельности, которые должны содержать положения обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации, а также нормы рекомендательного характера;

требования к объекту, результатам осуществления определенного вида деятельности, работ или оказания услуг и (или) к документу, подтверждающему окончание (завершение) работ или оказание услуг.

По мнению участников рынка, указанные тенденции имеют под собой вполне логичные основания: СРО в рамках реализованной в Градостроительном кодексе Российской Федерации модели создаются в виде многопрофильных организаций, членский состав которых серьезно различается между собой, соответственно, задачей каждой отдельной саморегулируемой организации в случае принятия на себя обязательства по разработке стандартов может являться разработка целого ряда (до нескольких десятков) таких документов, для чего у большинства саморегулируемых организаций отсутствуют необходимые ресурсы.

Согласно данным, представленным Минстроем России, значительная работа по стандартизации осуществляется на уровне национальных объединений саморегулируемых организаций в сфере строительства. Так, по информации Национального объединения строителей и Национального объединения проектировщиков, на реализацию программы стандартизации национальными объединениями выделено финансирование в размере более 650 млн. рублей. В рамках указанной программы сформирована (актуализирована) доказательная база «Технического регламента о безопасности зданий и сооружений». Из 78-ми актуализированных Минстроем России сводов правил обязательного применения, Национальны объединением строителей была организована разработка и экспертиза 40 сводов правил, также организована разработка 15 сводов правил добровольного применения. Выполнена значительная работа по переводу, техническому редактированию, сопоставительному анализу по основным показателям и разработке национальных приложений к Еврокодам (55 документов).

В то же время необходимо отметить, что в отношении представленного Минстроем России по результатам указанной работы проекта распоряжения Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1047-р», подготовлено отрицательное заключение об оценке регулирующего воздействия, направленное в адрес Минстроя России письмом от 28 августа 2014 г. № 20751-ОФ/Д26и и отмечающее в целом крайне низкий уровень проработки нормативно-технических документов, предложенных к включению в перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».

Обеспечение имущественной ответственности

Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации формирование компенсационного фонда саморегулируемой организации также является необходимым условием приобретения организацией соответствующего статуса. Минимальный размер взноса одного члена в компенсационный фонд саморегулируемой организации в сфере инженерных изысканий и подготовки проектной документации составляет не менее чем пятьсот тысяч рублей или не менее чем сто пятьдесят тысяч рублей, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности. Для лиц, являющихся членами саморегулируемых организаций в сфере строительства, минимальный размер взноса ограничен одним миллионом рублей на одного члена некоммерческой организации или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, – тремястами тысячами рублей.

Следует отметить, что принятие решения об установлении требований о страховании членами саморегулируемой организации гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, и условиях такого страхования законом отнесено к компетенции (праву) саморегулируемой организации, при этом каких-либо требований по минимальному страховому покрытию для участников рынка строительства не установлено.

Согласно модели саморегулирования, реализованной в Градостроительном кодексе Российской Федерации деятельность по инженерным изысканиям, архитектурно-проектировочная и строительная деятельность подразделены на значительное число видов работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, перечень которых утверждается уполномоченным федеральным органом. При этом количество и содержание видов работ, осуществляемых отдельным членом СРО, практически никак не влияет на размер его взноса в компенсационный фонд.

Исключение составляют нормы частей 6 - 7 статьи 55¹⁶ Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающие дифференциацию размеров взноса в компенсационный фонд для организаций, осуществляющих организацию работ по строительству и проектированию, в зависимости от планируемых объемов работ, допускающую изменение размера взноса одного члена СРО в компенсационный фонд саморегулируемой организаций от 150 000 до 4 500 000 рублей для организаций, осуществляющих работы по организации работ по подготовке проектной документации, и от 300 000 до 30 000 000 рублей для лиц, имеющих свидетельство о допуске к работам по организации строительства.

Указанный подход не может считаться оптимальным. Во-первых, сама по себе стоимость работ далеко не всегда является адекватным измерителем уровня потенциального риска.

Во-вторых, данный подход обладает очевидным дестимулирующим эффектом. Необходимость внесения взноса в компенсационный фонд, размер которого при определенных условиях может достигать 30 млн. рублей, в отсутствие гарантий последующего заключения договора приводит к неэффективному расходованию организациями строительного комплекса оборотных средств и искусственному ограничению конкуренции.

По оценкам представителей национальных объединений саморегулируемых организаций строительного комплекса, общий объем средств, аккумулированных на счетах, открытых для целей размещения средств компенсационных фондов, достигает 70 млрд. рублей. Информация о фактах осуществления выплат из средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций в целях возмещения вреда, причиненного вследствие недостатков выполненных членами работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, на настоящий момент практически отсутствует.

Отсутствие обращений к компенсационным фондам саморегулируемых организаций, помимо непосредственно неэффективного «замораживания» существенного объема финансовых средств, приводит также к тому, что «дисциплинирующий» эффект компенсационного фонда, заложенный в модели саморегулирования оказывается нулевым, и как саморегулируемые организации, так и их члены оценивают риск возникновения дополнительных затрат в связи с необходимостью пополнения компенсационного фонда до установленных законом размеров или утраты статуса саморегулируемой организации как незначительный.

Кроме того, накопление значительных финансовых ресурсов в компенсационных фондах саморегулируемых организациях в сфере строительства, остающихся невостребованными рынком, приводит к тому, что возникает все больше вопросов относительно порядка их размещения, направлений инвестирования и назначения в целом. Среди рассматривавшихся в течение 2014 г. предложений по указанному вопросу:

возможность направлять средства компенсационных фондов на приобретение облигаций Агентства по ипотечному жилищному кредитованию и облигаций с залоговым обеспечением, выпущенных в целях финансирования приобретения построенной в рамках программы «Жилье для российской семьи» инженерно-технической инфраструктуры;

обеспечение своевременного и качественного исполнения государственных и муниципальных контрактов на строительство жилья средствами компенсационных фондов;

создание механизма, позволяющего использовать накопленные средства компенсационных фондов саморегулируемых организаций в области строительства для погашения долговых обязательств недобросовестных застройщиков перед гражданами сфере долевого строительства и другие

Другим предложением в целом может стать вовлечения средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций в реальные сектора экономики с учетом взаимосвязи интересов потребителей и производителей услуг членов таких саморегулируемых организаций, способный при этом обеспечить большую степень защищенности и сохранности средств компенсационных фондов.Всеми саморегулируемыми организациями, образованными в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, установлено требование к страхованию ответственности своих членов, как правило, в форме индивидуального страхования, и в отдельных случаях – коллективного страхования ответственности. Законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности не установлены требования к размеру страховых сумм договоров страхования гражданской ответственности, потому каждой саморегулируемой организацией такие требования разрабатываются индивидуально. Средняя сумма страхового покрытия составляет 5 - 10 млн. рублей, соответственно затраты компаний составляют от 10 000 - 40 000 рублей и зависят также от выбираемых правил страхования и страховой компании.

Необходимо отметить, что страхование гражданской ответственности членов СРО, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в соответствии с установленным перечнем видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, без учета объемов работ, стоимости контракта и других показателей для оценки риска причинения ущерба, зачастую носит формальный характер. Страховые суммы, как правило, не соотносятся с масштабами деятельности членов саморегулируемой организации, параметры договоров страхования существенным образом сужают определение страхового случая и т.д.

Контроль саморегулируемой организации за деятельностью своих членов

Контроль саморегулируемой организации за деятельностью своих членов согласно статье 55¹³ Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществляется на предмет соблюдения ими требований к выдаче свидетельств о допуске, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования в порядке, установленном правилами контроля в области саморегулирования. Саморегулируемая организация также вправе осуществлять контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований технических регламентов при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, в процессе осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

Таким образом, саморегулируемая организация осуществляет контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований, также сформулированных в виде формальных условий по наличию определенного набора документов, площадей, оборудования и штата, а соблюдение требований именно в части обеспечения необходимого уровня безопасности (соблюдения ими требований технических регламентов при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, в процессе осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства) саморегулируемая организация проверять вправе, но не обязана.

На практике контроль в саморегулируемых организациях осуществляется в виде документарных и выездных проверок. Проверяется в первую очередь соответствие формальным признакам, необходимым для членства в СРО и получения допуска к соответствующим видам работ, в связи с чем фактическая выездная проверка строительных компаний на этапе их принятия в состав саморегулируемых организаций, а также периодические проверки членов СРО «на местах» осуществляются редко.

Вместе с тем, согласно результатам опроса строительных организаций, проводившегося в интересах Минэкономразвития России в 2013 г., 72% респондентов указали, что в отношении членов СРО проводятся в том числе выездные проверки, 51% респондентов указал, что контроль за деятельностью строительных организаций в рамках системы саморегулирования стал строже по сравнению с лицензионным контролем.

Внесудебное урегулирование споров

Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрено специальных механизмов внесудебного урегулирования споров с участием саморегулируемых организаций.

Согласно статье 55¹⁴ Градостроительного кодекса Российской Федерации саморегулируемая организация вправе рассматривать жалобы на действия своих членов. Жалобы на действия членов саморегулируемой организации и обращения, поступившие в саморегулируемую организацию, подлежат рассмотрению не позднее чем в месячный срок со дня их поступления, если законодательством Российской Федерации не установлен меньший срок. Решение, принятое по результатам рассмотрения этой жалобы или этого обращения, направляется лицу, их направившему.

На практике при отдельных СРО формально созданы третейские суды (порядка 30 третейских судов, менее половины из которых имеют опыт рассмотрения дел в данной сфере), разработаны необходимые для осуществления ими деятельности по урегулированию споров документы, подготовлены тексты третейских поправок, однако наработанная практика применения указанного механизма до настоящего момента отсутствует, и договоры строительного подряда, как правило, не включают третейской оговорки. При возникновении конфликтов и заказчики, и подрядчики по-прежнему преимущественно обращаются в арбитражные суды и по большей части причиной тому является нежелание государственных (муниципальных) заказчиках включать в тексты своих типовых контрактов третейских оговорок, хотя законодательных ограничений для этого не установлено.

Издержки субъектов предпринимательской деятельности, связанные с вступлением и членством в саморегулируемых организациях строительного комплекса

Вступительный взнос

Размеры вступительных взносов в саморегулируемые организации варьируются от 10000 рублей до 300000 рублей в зависимости от территориального расположения саморегулируемой организации, а также «ведомственной» принадлежности такой СРО.

Отдельные саморегулируемые организации с целью привлечения новых членов устанавливают нулевой вступительный взнос для компаний, переходящих из других саморегулируемых организаций, или для аффилированных лиц уже действующих членов саморегулируемых организаций.

Членский взнос

Размеры регулярных членских взносов в среднем составляет 60000 - 100000 рублей. Также многими саморегулируемыми организациями устанавливается градация членских взносов в зависимости от:

объема выручки за предшествующий год;

количества и состава видов работ, к которым имеется допуск саморегулируемой организации;

в зависимости от курирующего регионального филиала, в межрегиональных саморегулируемых организаций;

численности работников предприятия, кадрового состава.

Таким образом, большая часть критериев исходит из оценки размеров компаний. Следует отметить, что установление дифференциации членских взносов представляется не вполне обоснованным, так как, в первую очередь, это взносы на целевую деятельность партнерства, операционную, методическую и прочую, а размеры компаний, являющихся членами саморегулируемых организаций, не оказывают существенного влияния на объем работ саморегулируемой организации.

Компенсационный фонд

Как было отмечено выше, в соответствии со статьей 55¹⁶ Градостроительного кодекса Российской Федерации минимальные суммы взноса члена саморегулируемой организации в компенсационный фонд саморегулируемой организации составляют 150 тысяч рублей для саморегулируемых организации, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих подготовку проектной документации, и 300 тысяч рублей – для саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство. При этом в случае намерения организации выполнять работы по организации строительства или организации подготовки проектной документации законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности устанавливается дифференцированный размер взноса компенсационный фонд саморегулируемой организации, зависящий от установленной предельной стоимости одного договора. В этом случае размер взноса члена саморегулируемой организации в компенсационный фонд может достигать 1,5 млн. рублей для саморегулируемых организаций изыскателей или проектировщиков, и 10 млн. рублей – для саморегулируемых организаций строителей при условии установления такими саморегулируемыми организациями требования о страховании ответственности своих членов. В случае применения механизма компенсационного фонда в качестве единственного инструмента обеспечения имущественной ответственности членов СРО максимальный размер указанных вносов составит 4,5 млн. рублей и 30 млн. рублей соответственно.

Расходы, связанные с внесением целевого взноса в национальное объединение

Часть саморегулируемых организаций при установлении ежегодных членских вносов не учитывает взнос в национальное объединение, которые составляют 5000 рублей с каждого члена саморегулируемой организации для Национального объединения  строителей, 3000 рублей – для Национального объединения проектировщиков, 7000 рублей – для Национального объединения изыскателей. Данные взносы указываются как целевые взносы и оплачиваются членами саморегулируемых организаций отдельно. Отдельные саморегулируемые организации таких взносов не устанавливают.

Расходы, связанные с оплатой страховой премии по договору страхования гражданской ответственности

Как было отмечено выше, механизм страхования ответственности используется всеми саморегулируемыми организациями в строительном комплексе, прежде всего по причине того, что его применение позволяет существенно сократить объем единовременных взносов потенциальных членов саморегулируемой организации в компенсационный фонд. Средняя сумма страхового покрытия составляет 5 – 10 млн. рублей, соответственно затраты компаний составляют от 10 000 – 40 000 рублей.

Расходы, связанные с выполнением требований к наличию необходимого количества специалистов для осуществления работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства

Необходимо отметить, что согласно статье 55⁵ Градостроительного кодекса Российской Федерации к одному из минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, относится наличие работников индивидуального предпринимателя, работников юридического лица, имеющих высшее или среднее профессиональное образование соответствующего профиля для выполнения определенных видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. При этом не менее чем три работника должны иметь высшее профессиональное образование или не менее чем пять работников - среднее профессиональное образование, стаж работы по специальности должен составлять не менее чем три года для работников, имеющих высшее профессиональное образование, и не менее чем пять лет для работников, имеющих среднее профессиональное образование.

В случае выполнения работ по организации подготовки проектной документации юридическое лицо или индивидуальный предприниматель должны иметь работников (минимум три) исключительно с высшим образованием и стажем работы не менее чем 5 лет.

В случае выполнения работ по организации строительства - необходимы по месту основной работы работники индивидуального предпринимателя, работники юридического лица, имеющих высшее профессиональное образование соответствующего профиля для выполнения определенных видов работ по организации строительства. При этом индивидуальный предприниматель и руководитель юридического лица или его заместитель должны иметь высшее образование соответствующего профиля и стаж работы по специальности не менее чем семь лет, не менее чем пять работников должны иметь высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности не менее чем пять лет.

Требования к количеству работников и их стажу окажутся намного выше в случае выполнения работ на особо опасных и технически сложных объектах капитального строительства, включая объекты использования атомной энергии. Минимальные требования к выдаче свидетельств о допуске к работам на указанных объектах регламентируются постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2011 г. № 207 «О минимально необходимых требованиях к выдаче саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам на особо опасных и технически сложных объектах капитального строительства, оказывающим влияние на безопасность указанных объектов» (далее – постановление № 207).

В среднем на рынке труда г. Москвы заработная плата инженера производственно-технического отдела составляет примерно 60 000 в месяц. В субъектах Российской Федерации указанная сумма окажется существенно ниже и может варьироваться от 15 000 до 40 000 рублей.

Расходы, связанные с обучением специалистов на курсах повышения квалификации

Стоимость стандартной 72-ух часовой программы курсов повышения квалификации варьируется в основном в зависимости от территориального расположения лицензированных центров повышения квалификации и составляет 7 000-15 000 рублей, таким образом, для приведения кадрового состава специалистов соответствие с минимальными требованиями, установленными законодательством, расходы компаний составят от 20 000 до 45 000 рублей.

Расходы, связанные с аттестацией специалистов (если саморегулируемой организацией предусмотрено требование об аттестации специалистов в специализированных лицензированных центрах, в том числе в соответствии и Единой системой аттестацией НОСТРОЙ).

Введенное Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 240-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» требование об аттестации специалистов на уровне подзаконных актов не детализируется. Таким образом, решение о форме организации аттестации сотрудников членов саморегулируемых организаций принимается непосредственно саморегулируемой организации в требованиях к выдаче свидетельств либо непосредственно самими членами СРО, если такое установлено в ее внутренних документах.

Ряд саморегулируемых организаций в строительстве приняли на себя обязательства о прохождении работниками, входящих в ее состав участников, аттестации в соответствии с Единой системой аттестации Национального объединения строителей. Стоимость прохождения данной аттестации в аккредитованных учебных центрах составляет в среднем 2000 рублей за один тест (одна группа видов работ).

Расходы, связанные с аттестацией специалистов по правилам Ростехнадзора

Постановлением № 207 установлено обязательное требование об аттестации специалистов для получения допуска к работам на особо опасных и технически сложных объектах в соответствии с порядком подготовки и аттестации работников, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденных приказом Ростехнадзора от 29 января 2007 г. № 37. Стоимость такой подготовки и аттестации составляет от 10 000 рублей.

Таким образом, возложенная законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности на участников рынка обязанность по уплате вступительных и членских взносов в саморегулируемые организации, взносов на содержание аппаратов национальных объединений, расходованию средств на подготовку и аттестацию сотрудников, заключению договоров страхования гражданской ответственности и исполнение ряда иных требований создает денежный поток, оцениваемый в 15 - 20 млрд. рублей ежегодно.

Уровень финансовой и административной нагрузки на бизнес в связи с введением института саморегулирования значительно возрос по сравнению с действовавшей ранее системой государственного лицензирования, участники которой выделяли средства на символические государственные пошлины за рассмотрение заявления и выдачу лицензий (300 и 1 000 рублей соответственно) и предусматривали дополнительные траты на «заключения экспертно-базовых центров», которые на ранних этапах существования системы лицензирования не превышали 25 000 рублей, а впоследствии в отдельных регионах страны могли достигать 150 000 – 200 000 рублей. Членство же только в одной СРО для компаний строительного комплекса подразумевают такие статьи расходов как вступительный взнос, ежегодный членский взнос, дифференцированные взносы в компенсационный фонд саморегулируемой организации, оплата страховых премий, в случае необходимости и/или по требованию саморегулируемой организации финансирование повышения квалификации работников и их аттестация и приобретение других дополнительных услуг. Объем средств, затрачиваемых только на обеспечение первого года членства в саморегулируемой организации, может превышать 500 тыс. рублей для СРО строителей, и 300 тыс. рублей – для СРО проектировщиков или изыскателей.

Как было отмечено выше, такое положение дел привело к развитию широкого рынка посреднических услуг в области саморегулирования в строительной отрасли - в открытой печати и в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» публикуется огромное количество объявлений, которые предлагают получение допуска саморегулируемой организации в кратчайшие сроки, без необходимости соблюдения даже минимально установленных требований, в частности по квалификационному составу и внесению оплаты в компенсационный фонд.

По информации участников рынка, более чем к 30% саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство, из числа зарегистрированных в г. Москва и г. Санкт-Петербург, имеют самое непосредственное отношение так называемые «лицензионные посредники», которые ранее оказывали строителям услуги по получению лицензий. Рынок «консультационных услуг» по получению свидетельств о допуске от СРО изобилует предложениями о сотрудничестве в области привлечения новых потенциальных членов саморегулируемых организаций. Достаточно распространены случаи, когда саморегулируемые организации предлагает или навязывает услуги сторонних организаций в области повышения квалификации и аттестации работников хозяйствующих субъектов. Описанные тенденции, наряду с рядом иных недостатков системы саморегулирования в строительстве, в том числе высоким числом нарушений установленных законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности требований, отмечаются также Ростехнадзором, являющимся в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. № 1202 органом государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно- строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

Таким образом, совокупный объем расходов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на соблюдение установленных требований по обязательному членству в саморегулируемых организациях в сфере строительства накопленным итогом с 2009 года может быть оценен, по меньшей мере, в 140 млрд. рублей и прирастает на величину в 15 - 20 млрд. рублей ежегодно. При этом степень воздействия сложившихся регулятивных механизмов на безопасность объектов капитального строительства представляется незначительной, а выстроенная система гарантирования возмещения вреда до настоящего момента не в полной мере востребована рынком.

...

3. Основные результаты оценки результативности системы саморегулирования, внедренной в отраслях и видах экономической деятельности

Для целей проведения оценки результативности системы саморегулирования, внедренной в отдельных отраслях экономической деятельности, был определен ряд ключевых атрибутивных признаков саморегулируемых организаций, имеющих принципиальное значение с точки зрения достижения основных целей института саморегулирования, которые в том числе были поставлены в рамках перехода отдельных видов экономической деятельности от государственного лицензирования к механизмам саморегулирования.

К указанным признакам, в числе прочего, были отнесены разработка и применение стандартов и правил ведения предпринимательской и профессиональной деятельности, использование механизмов обеспечения имущественной ответственности саморегулируемых организаций, осуществление саморегулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов и развитие и применение механизмов работы с жалобами и внесудебного урегулирования споров.

Проведение анализа деятельности саморегулируемых организаций различных сфер экономической деятельности на предмет их соответствия представленному ряду характеристик обеспечило возможность «сквозного» рассмотрения результатов деятельности саморегулируемых организаций, функционирующих на сегодняшний день во многих отраслях экономической деятельности. В целях обеспечения возможности сопоставления отдельных институциональных альтернатив, применявшихся на разных этапах существования отраслевых рынков, проведено сравнение затрат субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, связанных с доступом на рынок.

Так, одним из ключевых инструментов совершенствования управленческих решений и повышения качества результатов профессиональной и предпринимательской деятельности является развитие стандартизации, позволяющей организовать предпринимательскую и профессиональную деятельность на основании лучших практик, закрепленных в международных, национальных или корпоративных стандартах. Возможность выбора стандартов, в наибольшей мере подходящих конкретной отрасли, группе компаний или профессиональному сообществу, позволяет повысить конкурентоспособность и стимулирует спрос на инновации. Задача разработки стандартов предпринимательской и профессиональной деятельности и, соответственно, повышения качества регулирования отраслей в целом является в рамках перехода от лицензирования к механизмам саморегулирования одной из приоритетных.

Вместе с тем, проведенный в ходе подготовки настоящего доклада анализ свидетельствует о недостаточно активном включении профессионального и предпринимательского сообщества в процесс стандартизации деятельности в отдельных отраслях. Указанная тенденция в той или иной степени характерна для всех отраслей, в которых в настоящее время введен институт саморегулирования с обязательным членством, а также ряда представителей добровольного саморегулирования – в каждой из указанных отраслей существуют, по меньшей мере, отдельные саморегулируемые организации, подход к разработке стандартов которых является сугубо формальным, т.е., нормы таких документов попросту дублируют положения федеральных законов и (или) стандартов, стандарты содержат лишь общие декларативные положения, не оказывающие существенного влияния на характер и принципы осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности, либо в качестве стандартов утверждаются документы, вообще никак не связанные с предметом и задачами стандартизации.

В ряде отраслей сравнительно большую активность в разработке стандартов профессиональной и предпринимательской деятельности демонстрируют разного рода объединения саморегулируемых организаций, однако зачастую результаты этой работы оказываются неоднозначными.

Другим важнейшим элементом института саморегулирования является развитие механизмов обеспечения имущественной ответственности саморегулируемых организаций, рассматриваемых в качестве одного из наиболее значимых достижений при переходе от лицензирования к механизмам саморегулирования.

В данной связи необходимо отметить, что эффективность применения механизмов обеспечения имущественной ответственности на сегодняшний день не поддается однозначной оценке. Так, в большинстве отраслей, в которых на сегодняшний день применяются механизмы саморегулирования, сформированы в установленном законодательством порядке компенсационные фонды саморегулируемых организаций и используются механизмы страхования ответственности субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. Вместе с тем практически полное отсутствие фактов выплат из компенсационных фондов саморегулируемых организаций не дает оснований говорить об эффективности применения указанного механизма. В отдельных отраслях сравнительно более высока частота применения механизма страхования ответственности, т.е., осуществления страховых выплат в связи с причинением ущерба третьим лицам, однако, и данный механизм не демонстрирует повсеместной востребованности.

Средства, аккумулированные в компенсационных фондах СРО, фактически оказываются изъятыми из оборота, доходность их размещения зачастую не превышает уровня инфляции, а случаи выплат из указанных фондов в целях возмещения ущерба третьи лицам единичны. При этом совокупный объем средств, внесенных членами саморегулируемых организаций в компенсационные фонды составляет в сфере строительства порядка 70 млрд. рублей, в сфере оценочной деятельности – 800 млн. рублей, в сфере несостоятельности (банкротства) превышает 500 млн. рублей.

Переход на принципы саморегулирования предполагает передачу функций по осуществлению контроля за деятельностью участников рынка специально создаваемым контрольным органам саморегулируемых организаций. Эффективная реализация указанной функции является ключевым фактором с точки зрения обеспечения необходимого уровня безопасности производимых участниками отрасли товаров (оказываемых услуг и выполняемых работ) и поддержания добросовестности субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности.

Следует отметить, что формально функции по контролю за деятельностью участников рынка осуществляются во всех саморегулируемых организациях, однако, незначительные риски в части имущественной ответственности СРО или утраты статуса саморегулируемой организации вследствие нарушений требований законодательства (менее 10 случаев исключения СРО из государственных реестров), а также финансовая заинтересованность СРО в сохранении максимально возможного числа членов приводят к тому, что серьезные санкции в виде исключения недобросовестных хозяйствующих субъектов из членов СРО или приостановления их членства происходят относительно редко. Наиболее распространенным основанием для применения данного вида санкций является неуплата членских взносов в СРО.

Контрольные мероприятия, проводимые саморегулируемыми организациями в отношении своих членов, зачастую сводятся лишь к проверке исполнения ряда формальных требований законодательства или проверке наличия определенного набора документов.

Одной из важнейших функций саморегулируемых организаций является рассмотрение жалоб на деятельность своих членов и применение механизмов внесудебного разрешения споров между членами саморегулируемыми организациями и третьими лицами. При должной настройке указанных механизмов существенно упрощается процедура компенсации вреда лицам, пострадавшим от недобросовестной деятельности хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем, практика внесудебного урегулирования споров не получила должного распространения в рамках института саморегулирования. Созданные или аккредитованные при саморегулируемых организациях третейские суды рассматривают минимальное число дел.

В целом сформированная нормативно-правовая база института саморегулирования с обязательным членством характеризуется значительной разрозненностью. К настоящему моменту принято 9 федеральных законов, устанавливающих требования об обязательном членстве хозяйствующих субъектов в СРО, каждый из которых предусматривает целый ряд особенностей института саморегулирования в соответствующей сфере.

В свою очередь, создание СРО на принципах добровольного членства в настоящее время не представляет существенного интереса для субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, основным стимулом к созданию таких организаций являются ожидания участников рынка относительно законодательного закрепления требований об обязательном членстве в СРО. В то же время именно развитие «добровольного» сектора саморегулирования должно способствовать повышению добросовестности хозяйствующих субъектов, конкурентоспособности их товаров, работ и услуг, формированию благоприятного имиджа института саморегулирования.

Таким образом, анализ результатов деятельности саморегулируемых организаций как в «добровольной», так и в «обязательной» сферах указывает на недостаточную эффективность данного института, отсутствие общественно-значимых результатов деятельности СРО и низкую востребованность регулятивных механизмов, сформированных в рамках данного института, потребителями товаров, работ и услуг, предоставляемых членами СРО. Более того, анализ складывающихся в отдельных отраслях и сферах экономической деятельности после введения требований об обязательном членстве участников соответствующих рынков в СРО тенденций указывает на то, что не достигаются заявленные цели института саморегулирования в части сокращения избыточных административных барьеров и повышения эффективности государственного регулирования экономической деятельности.

Во многих сферах экономической деятельности с введением требований об обязательном членстве в СРО многократно возросла финансовая нагрузка, связанная с доступом хозяйствующих субъектов на рынок. В частности, в сфере строительства, затраты на вступление в СРО составляют порядка 500 тыс. рублей,  при этом в отдельных случаях эти затраты могут превышать 10 млн. рублей. Реакцией на указанную проблему стали «коммерциализация» СРО и широкое развитие рынка посреднических услуг, обеспечивающего возможность вступления в СРО без необходимости соблюдения установленных требований.

Учитывая изложенное и принимая во внимание наличие широкого круга диспропорций и отраслевых отличий систем саморегулирования, внедренных в отдельных сферах экономической деятельности, представляется необходимым разработать концепцию совершенствования института саморегулирования, направленную на решение следующих задач:

формирование стимулов у участников предпринимательской и профессиональной деятельности для создания добровольных саморегулируемых организаций и использования регулятивных механизмов, предлагаемых институтом саморегулирования;

выработка базовых принципов принятия решений о целесообразности введения саморегулирования с обязательным членством;

рассмотрение вопроса об исключении предусмотренных законодательством Российской Федерации требований об обязательном членстве в саморегулируемых организациях в тех сферах (отраслях), где отмечена низкая результативность и не достигнуты заявленные цели института саморегулирования, в том числе с учетом рассмотрения обязательного членства в СРО не в качестве инструмента «допуска» на отдельные рынки, а механизма обеспечивающего выполнение работ (оказание услуг), соответствующих заявленным требованиям, в интересах «неквалифицированных заказчиков» (граждане, государство);

совершенствование механизмов ответственности субъектов саморегулирования, а также правил и процедур, обеспечивающих их реализацию.».

Письмо Департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития Российской Федерации от 17 октября 2014 года № Д09и-1548.

Проект доклада об оценке результативности системы саморегулирования, внедренной в отраслях и видах экономической деятельности (в редакции Департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития Российской Федерации).