Размещено (дата, время): 14.01.2015, 09:41:20
Последние изменения (дата, время): 25.06.2015, 17:46:29

О проекте концепции совершенствования механизмов саморегулирования

Наше письмо от 16 марта 2015 года № П74/01-14:

«В соответствии с пунктом 2 решения Правительства Российской Федерации по пункту 1 повестки заседания Правительства Российской Федерации 29 января (2015 год, № 3) Минэкономразвития России поручено совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями подготовить и внести до 1 апреля 2015 года в установленном порядке проект концепции совершенствования механизмов саморегулирования (далее – проект концепции) для ее утверждения Правительством Российской Федерации.

Саморегулируемая организация, основанная на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации «Некоммерческое Партнерство дорожных проектных организаций «РОДОС» (далее – Партнерство), рассмотрела проект концепции в редакции от 14 января 2015 года, подготовленной Минэкономразвития России к указанному заседанию Правительства Российской Федерации, и сообщает.

Проект концепции рассматривался Партнерством, в том числе, с учетом решений, принятых на заседании Секции дорожного хозяйства Экспертного совета Комитета Государственной Думы по транспорту 19 ноября 2014 года (далее – решения Секции) на тему: «Роль саморегулирования в дорожном хозяйстве России. Вопросы действующего законодательства» (копия прилагается).

Также сообщаем, что ранее по проекту смежного доклада Минэкономразвития России об оценке результативности системы саморегулирования, внедренной в отраслях и видах экономической деятельности (далее – оценка результативности системы саморегулирования), Партнерство готовило свои замечания и предложения, направленные в последующем аппарату Национального объединения проектировщиков письмом от 27 декабря 2014 года № П420/01-17, которые в целом отражают нижеприведенную позицию и предложения Партнерства в отношении института саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности, а также механизмов по его совершенствованию, в том числе на примере саморегулирования в градостроительной сфере:

1. С принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» в Российской Федерации создана правовая основа института саморегулирования, определен порядок создания и основные принципы функционирования саморегулируемых организаций практически в любых сферах предпринимательской и профессиональной деятельности.

При этом, до его принятия, предполагалось выстраивание широко распространенной законодательной логики – наличие «рамочного» закона, закрепляющего общие и обязательные для всех саморегулируемых организаций положения, с установлением необходимых и однозначных законодательных оговорок в этих положениях, а также особенностей в конкретных секторах экономики «отраслевыми» законами, которые не приводили к двусмысленному (неоднозначному) толкованию по совокупности всех норм.

Вместе с тем, рядом поправок в Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ и другие акты законодательства Российской Федерации, принятых в интересах отдельных отраслей, концепция института саморегулирования оказалась в определенной степени размытой, и действующее законодательство позволяет моделировать институт не только под потребности конкретной отрасли, но и под любые «локальные» задачи, напрямую не связанные с целями, которые должен преследовать институт саморегулирования.

По нашему мнению, характерным недостатком функционирования института саморегулирования градостроительной сферы можно считать смещение фокуса его участников (далее соответственно – институт саморегулирования, участники саморегулирования1) от отраслевого, функционального и профессионального принципа к общестроительному.

1) Здесь и далее под участниками саморегулирования понимаются:

национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, и саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации;

национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство;

саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, осуществляющих подготовку проектной документации или осуществляющих строительство.

В этом смысле можно согласиться с тезисом в прилагаемых решениях Секции о том, что по совокупности основные цели института саморегулирования, установленные законодательством, достигнуты, но не в полном объеме или формально.

Однако указанный недостаток больше связан с неприменением участниками саморегулирования гражданского законодательства по совокупности или по аналогии в отсутствие в градостроительном законодательстве напрямую урегулированных отношений, связанных с участием в корпоративных организациях или с управлением ими, которые в рассматриваемом случае могут быть основаны на автономии воли и имущественной самостоятельности участников по любому из признаков: отраслевому, функциональному, профессиональному.

При этом очевидно, и это показывает практика, что неоднородность участников саморегулирования по совокупности указанных признаков или в отдельности соответствующих каждому из них порождает лишь противоречия и естественное сопротивление попыткам их разрешения прямым законодательным регулированием.

К сожалению, возможность формирования в рамках существующего законодательства указанных выше корпоративных отношений исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства, а также требований разумности при его применении, участниками саморегулирования не применяется.

При этом востребованность модели объединения участников рынка строительной сферы в рамках саморегулируемых организаций по отраслевому признаку отражается сегодня в имеющей место быть практике объединения соответствующих хозяйствующих субъектов в созданных ими саморегулируемых организациях.

Однако такое объединение осуществляется в силу устоявшихся ранее за рамками института саморегулирования корпоративных отношений и является больше следствием требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и необходимостью для получения ими допуска к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительств, чем сознательным выбором.

Что же касается модели объединения участников ранка строительной сферы в ассоциации (союзы) по признакам осуществляемых хозяйствующими субъектами видов градостроительной деятельности, а также профессиональным признакам, то она также востребована и имеет место быть, однако находится за сферой законодательного регулирования сложившейся системы саморегулирования градостроительной деятельности, т.е. не является обязательной.

Начатый процесс консолидации (укрупнения) национальных объединений саморегулируемых организаций (далее – национальные объединения) возможно имеет под самой основания, если говорить о формировании института саморегулирования по аналогии с законодательным регулированием градостроительной деятельности в целом, т.е. по совокупности процессов выполнения инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

Вместе с тем, необходимо учитывать, что каждый из указанных процессов имеет самостоятельное значение и специфику в едином процессе создания объекта капитального строительства.

Напомним, что основными целями саморегулирования, установленными Градостроительным кодексом Российской Федерации, являются предупреждение причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального, а также повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

При этом, для достижении указанных целей приоритетом является содержание саморегулирования, а не форма, т.е. не просто разработка и утверждение документов саморегулируемой организации, что тоже важно, а именно соблюдение и контроль за соблюдением требований этих документов.

И если обратить внимание на предназначение указанных документов, определенное Градостроительным кодексом Российской Федерации, то однозначно можно сделать вывод, что саморегулирование градостроительной деятельности по отраслевому, функциональному или профессиональному признакам уже предусмотрено законодательством, однако по указанной выше причине неприменения законодательства по совокупности или по аналогии, в том числе исходя из требований разумности, участниками саморегулирования на практике не применяется.

В первую очередь это касается национальных объединений, которые, к сожалению, не стремятся к установлению и регулированию не урегулированных законодательством корпоративных отношений, в том числе с неоднородными саморегулируемыми организациями, т.е. отношений, основанных на автономии их воли и имущественной самостоятельности.

Для этого следует исходить из наиболее существенного преимущества, которым обладает институт саморегулирования в сравнении с государственным регулированием, а именно возможность развития оптимальной стандартизации и установления правил осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности и ее продукции с возможностью выбора и применения форм регулирования, в наибольшей степени подходящих потребностям конкретных отраслей.

Исходя из этого, инициативные процессы объединения участников рынка строительной сферы в ассоциации (союзы) по признакам осуществляемых хозяйствующими субъектами видов градостроительной деятельности, а также профессиональным признакам могли бы происходить при непосредственном участии соответствующих национальных объединений. При этом слияние или разделение таких национальных объединений является вопросом техническим и вторичным, который точно не должен быть самоцелью, поскольку относится к форме саморегулирования, а не к его содержанию.

Вместе с тем, учредительными документами национальных объединений градостроительной сферы вопросы учреждения других юридических лиц и (или) участия в других юридических лицах, кроме уже указанных в них, не регулируются.

Предмет и цели деятельности этих национальных объединений преимущественно содержат только те положения, которые установлены Градостроительным кодексом Российской Федерации или другими актами законодательства, хотя, следуя общим задачам и целям саморегулирования, их требуется расширить, дополнив вопросами аккредитации, аттестации, сертификации, стандартизации и иными вопросами (так называемыми репутационными и сигнальными механизмами), в том числе отдельно по отраслям и видам градостроительной деятельности, решение которых будет направлено на достижение основных целей саморегулирования.

По нашему мнению для этого потребуется разработка, принятие национальными объединениями и введение в действие:

единых стандартов и правил, в том числе стандартов и правил саморегулирования, применяемых членами национальных объединений на обязательной и (или) добровольной основе, а также стандартов и правил в области предпринимательской деятельности, связанной с профессиональной деятельностью членов саморегулируемых организаций, применяемых на обязательной и (или) добровольной основе;

стандартов в части требований к результатам работ и требований к системе контроля качества выполнения работ;

системы добровольной сертификации в соответствии со стандартами и правилами национальных объединений и другими обязательными стандартами в этой области;

системы аттестации (подтверждения соответствия) работников членов саморегулируемых организаций, саморегулируемых организаций, членов национальных объединений занимаемым ими должностям при их согласии на основе оценки их профессиональной деятельности в соответствии со стандартами и правилами национальных объединений и другими обязательными стандартами в этой области;

системы аккредитации организаций, осуществляющих образовательную деятельность и профессионально-общественную аккредитацию образовательных программ на основе стандартов и правил национальных объединений и других обязательных стандартов в этой области.

2. Отмеченная в оценке результативности системы саморегулирования тенденция о недостаточно активном включении профессионального и предпринимательского сообщества в процесс стандартизации действительно характерна для всех отраслей, в которых в настоящее время введен институт саморегулирования с обязательным членством.

Однако причиной тому во многом является непринятие стандартов организаций в качестве доказательной базы соответствия, т.е. в результате применения которых будут обеспечиваться соблюдение требований, например, технических регламентов, а также во многом и по этой же причине незаинтересованность государственных и муниципальных заказчиков в развитии и участии в практической деятельности саморегулируемых организаций по стандартизации, в том числе в части возможности развития положений национальных и межгосударственных стандартов, внедрения в производственные процессы новых технологий.

3. Затраты, понесенные участниками института саморегулирования в целях «формального» соблюдения установленных требований, являются полностью непроизводственными и, как правило, распределяются за пределами сектора строительства, будучи направленными на оплату услуг консалтинговых и посреднических организаций, специализирующихся на сборе и подготовке документов об образовании, о прохождении аттестации и т.п. для целей вступления в саморегулируемую организацию.

Для воспрепятствования этим имеющим место быть тенденциям и практикам важно стандартизировать и обобщить в едином реестре членов всех саморегулируемых организаций сведения о квалифицированных исполнителях, установив правовой режим прав и обязанностей по ведению этого реестра, а также предусмотрев в нем единый стандартизированный технологический регламент доступа к сведениям, хранения данных, а также редактирования и выборки содержания и форм.

4. Партнерство согласно с тем, что эффективность применения механизмов обеспечения имущественной ответственности на сегодняшний день не поддается однозначной оценке.

С одной стороны, в большинстве отраслей, в которых на сегодняшний день применяются механизмы саморегулирования, сформированы в установленном законодательством порядке компенсационные фонды саморегулируемых организаций и используются механизмы страхования ответственности субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности.

С другой стороны, практически полное отсутствие фактов выплат из компенсационных фондов саморегулируемых организаций дает основания говорить не столько об эффективности применения указанного механизма, в том числе в части обеспечения сохранности этих средств, сколько о действенности механизма саморегулирования в соответствующих отраслях, связанного с механизмами обеспечения качества выполняемых работ членами таких саморегулируемых организаций.

В то же время, требует развития механизм вовлечения средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций в реальные сектора экономики с учетом взаимосвязи интересов потребителей и производителей услуг членов таких саморегулируемых организаций, способный при этом обеспечить большую степень защищенности и сохранности средств компенсационных фондов.

К этому же вопросу относится целесообразность совершенствования порядка формирования компенсационных фондов, внедрение в практику их страхования, включая:

установление требований к минимальному размеру уставного капитала члена саморегулируемой организации;

наличие безотзывной банковской гарантии;

страхование связанных рисков членов саморегулируемых организаций при наступлении имущественной ответственности.

5. На практике отдельными саморегулируемыми организациями формально созданы третейские суды, однако наработанная практика применения указанного механизма до настоящего момента отсутствует.

При возникновении конфликтов и заказчики, и подрядчики по-прежнему преимущественно обращаются в арбитражные суды и по большей части причиной тому является нежелание государственных (муниципальных) заказчиках включать в тексты своих типовых контрактов третейских оговорок, хотя законодательных ограничений для этого не установлено.

Для дополнительного стимулирования внедрения в практику деятельности саморегулируемых организаций третейских судов представляется необходимым:

включать в типовые контракты государственных (муниципальных) заказчиков при их разработке и утверждении в соответствии с Правилами разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июля 2014 года № 606, положения о заключении третейского соглашения и (или) третейской оговорки в соответствии с законодательством об образовании и деятельности третейских судов типовых контрактов;

учесть указанные положения при разработке типовых условий контрактов на выполнение изыскательских работ, проектных работ, строительство, предусмотренных пунктом 15 Плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование технического регулирования, ценообразования и сметного нормирования, саморегулирования в строительной сфере и развития контрактной системы (в части размещения государственных заказов на проектирование
и строительство объектов капитального строительства)»
.

С учетом выше изложенного, Партнерство просит учесть в рассмотренном проекте концепции следующие замечания и предложения:

1. К преимуществам института саморегулирования в сравнении с прямым государственным регулированием, изложенным на страницах 3 и 4 проекта концепции (раздел I), отнести следующие:

возможность формирования дополнительных конкурентных преимуществ членов саморегулируемых организаций на рынке за счет повышения качества товаров, работ, услуг с учетом дополнительных требований самих саморегулируемых организаций в соответствии с их стандартами и правилами осуществления профессиональной и предпринимательской деятельности;

взаимовыгодная возможность государственных (муниципальных) заказчиков и их контрагентов в урегулировании споров (в том числе в досудебном порядке) при исполнении государственных (муниципальных) контрактов в третейских судах, образуемых (создаваемых) на профессиональной основе саморегулируемыми организациями.

2. После абзаца пятого на странице 4 проекта концепции (раздел I) дополнить абзацем следующего содержания:

«Вместе с тем, указанный недостаток связан также с неприменением участниками саморегулирования гражданского законодательства по совокупности или по аналогии в отсутствие в специальном законодательстве напрямую урегулированных отношений, связанных с участием в корпоративных организациях или с управлением ими, которые могут быть основаны на автономии воли и имущественной самостоятельности участников по любому из признаков, в том числе отраслевому, функциональному или профессиональному.».

3. Абзац первый на странице 10 проекта концепции (раздел II, пункт 2) изложить в следующей редакции:

«В то же время анализ результатов деятельности саморегулируемых организаций с обязательным членством указывает на то, что во многих случаях соответствующая замена произведена формально.

На примере градостроительной деятельности основными целями саморегулирования являются предупреждение причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального, а также повышение качества выполнения этих работ. При этом, для достижении указанных целей приоритетом является содержание саморегулирования, а не форма, т.е. не просто разработка и утверждение документов саморегулируемой организации, а именно соблюдение и контроль за соблюдением требований этих документов.

Предмет и цели деятельности национальных объединений преимущественно содержат только те положения, которые установлены Градостроительным кодексом Российской Федерации или другими актами законодательства, хотя, следуя общим задачам и целям саморегулирования, их требуется расширить, дополнив вопросами аккредитации, аттестации, сертификации, стандартизации и иными вопросами (так называемыми репутационными и сигнальными механизмами), в том числе отдельно по отраслям и видам градостроительной деятельности, решение которых будет направлено на достижение основных целей саморегулирования.».

4. Пункт 2 раздела II проекта концепции заключить абзацами следующего содержания:

«В ряде случаев, и это показывает практика, неоднородность участников саморегулирования по совокупности отраслевых, функциональных или профессиональных признаков или в отдельности соответствующих каждому из них порождает противоречия и естественное сопротивление попыткам их разрешения прямым законодательным регулированием.

При этом востребованные параллельные процессы добровольного объединения участников ранка в ассоциации (союзы) по признакам осуществляемых хозяйствующими субъектами видов деятельности, а также профессиональным признакам преимущественно происходят при неучастии соответствующих национальных объединений.».

5. В подпункте 1 пункта 1 раздела III проекта концепции:

5.1. абзац третий изложить в следующей редакции:

«усиление роли национальных объединений саморегулируемых организаций в сфере аккредитации, аттестации, сертификации и стандартизации в том числе отдельно по отраслям и видам деятельности, направленных на достижение основных целей саморегулирования;»;

5.2. в абзаце четвертом слово «внесудебного» исключить;

5.3. дополнить абзацами следующего содержания:

«принятие заказчиками, органами экспертизы стандартов саморегулируемых организаций и (или) национальных объединений в качестве доказательной базы соответствия;

стандартизация и обобщение в едином реестре членов саморегулируемых организаций сведений о квалифицированных исполнителях;».

Другие замечания и предложения Партнерства по тексту проекту концепции являются производными от указанных выше и также направлены на формирование единой правовой основы для обеспечения эффективной общегосударственной модели саморегулирования. Вместе с тем, они требуют ознакомления с доработанной редакцией проекта концепции, а также с текстом проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и иные законодательные акты Российской Федерации», который в июне 2015 года Минэкономразвития России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями должно внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.

При этом Партнерство считает необходимым более широкое (публичное) обсуждение проекта концепции, в том числе посредством ее размещения на официальной сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» www.regulation.gov.ru.».

Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 14 января 2015 года № 187-ОФ/Д09и.